为深入贯彻落实国务院办公厅转发的国家发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》(国办发〔2011〕22号)（以下简称《若干意见》），促进我省普通公路持续健康发展，我厅会同有关部门共同研究制定了《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），并提请省政府以苏政发〔2013〕123号文件下发。现对《实施意见》解读如下：

一、出台《实施意见》的背景

近年来，我省公路交通发展水平一直处于全国前列，但伴随着经济社会发展对公路交通需求的持续增长，资金问题已逐渐成为普通公路持续健康发展的突出矛盾。为深入贯彻《若干意见》相关精神，有效解决制约我省普通公路发展的突出矛盾和问题，提高公共服务能力，促进普通公路持续健康发展，需要以资金供需为基础，通过分析未来融资形势和兄弟省份经验，结合我省实际情况开展细化研究。

二、《实施意见》相关内容说明

（一）关于普通公路定义

根据我省实际，《实施意见》对普通公路定义为：普通公路是指除高速公路以外的、为公众出行提供基础性普遍服务的普通国省干线公路和农村公路。

（二）关于普通公路发展目标

1.普通国省干线

根据《江苏省省道公路网规划（2011－2020）》（报批稿），省道（包含高速省道）公路网规划目标是：适应经济社会发展和交通运输需求，覆盖全省所有市、县、重点中心镇、省级以上开发区和4A级以上景区，连接主要港口、机场、大型铁路货场，实现与其他运输方式的协调发展。至2020年，形成功能明确、结构合理、规模适当、衔接顺畅、管理高效的普通国省干线公路网络。

2.农村公路

保障镇村公交、校车以及城乡客运班车的安全通行条件，同时兼顾新规划的集中居住点通达等要求。到2018年，农村公路安全条件明显改善，路网畅通水平进一步提高，乡村道四级公路双车道比重由2010年的12%提升至38%，全省营运镇村公交配套道路全面改造为双车道四级公路及以上技术等级，农村公路危桥比重显著下降，基本消除县乡公路危桥。农村物流点、现代农业园、规模化农村旅游点等新型节点的对外出行条件得到有效改善。

（三）关于普通公路重点任务

1.实施普通国省干线公路网化工程。“十二五”期间新改建普通国省干线2600公里，到2015年普通国省干线公路总规模达到约12600公里；“十三五”期间新改建普通国省干线2000公里，到2020年普通国省干线公路总规模达到约14600公里。

2.加快推进农村公路提档改善工程。按照适度超前、分步实施的原则，2013－2018年全省新改建农村公路3.4万公里、改造四、五类桥（危桥）10000座，其中，直接服务于镇村公交的道路2.9万公里，镇村公交配套的桥梁4600座。

3.加大普通公路养护管理力度。加强公路周期性、预防性养护，普通国省干线大中修及预防性养护比例达到17%，县、乡、村道大中修比例达到5%以上，实现有路必养、养必到位。推进基层养护工区标准化建设，加大普通公路养护成套化设备配置，实现养护机械化。加强公众出行信息服务平台、公路网运行信息监测网络等信息化系统和安全保障系统建设，提高公路安全管理和服务水平。

（四）关于全省普通公路管理职能

1.省交通运输厅作为全省国省干线公路的主管部门，负责普通国省干线公路的发展规划、政策制定以及省补资金的筹措与安排。各市、县（市、区）人民政府是普通国省干线公路建设主体，负责落实工程建设、资金筹集和征地拆迁等责任。公路管理机构负责普通国省干线公路养护。

2.县（市、区）、乡（镇）人民政府是农村公路规划、建设、养护和管理的责任主体，负责筹措农村公路建设、养护、管理资金。省交通运输主管部门负责制定政策、加强技术指导，会同省有关部门根据省确定的相关标准进行补助。项目建成后，在各县（市、区）交通运输局按有关规定组织实施交（竣）工验收基础上，省交通运输厅对照计划执行情况，严格按技术标准检查合格后拨付省级补助资金。

根据《公路法》、《江苏省公路条例》和《江苏省农村公路管理办法》，县级人民政府是本行政区域内农村公路规划、建设、养护、管理的责任主体；乡（镇）人民政府负责本行政区域内乡道、村道的建设、养护工作，并组织协调村民委员会配合做好农村公路的建设、养护和管理工作；村民委员会在当地人民政府指导下，按照村民自愿、民主决策原则，通过一事一议规范程序，组织村民支持配合本行政村区域内农村公路的建设、养护和管理工作。同时明确了各级交通运输主管部门管理职责。

（五）关于加大政府性资金投入

2013-2018年，省财政设立全省农村公路提档升级工程省级引导资金，专项用于支持农村公路提档升级工程建设。普通国省干线公路建设采用“政府主导、省级补助、社会融资”方式筹集建设资金，2014年至2015年，省财政每年通过争取中央财政支持和省级预算安排5亿元专项资金，用于支持普通国省干线公路建设。继续保持适度的省级交通建设贷款规模，合理降低融资成本。省财政厅继续加强银行贷款和再担保等方面的协调工作。市、县人民政府要加大财政支持力度，确保农村公路和普通国省干线公路建设资金及时到位。

1.国办发〔2011〕22号：除中央预算内资金、专项资金和政府债券外，地方各级人民政府应加大力度安排其他财政性资金用于普通公路发展。

2.国办发〔2011〕22号、交通部交规划发〔2011〕393号：在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央代理发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展。

3.《财政部关于做好发行2012年地方政府债券有关工作的通知》（财政〔2012〕27号），《关于做好利用中央代发地方政府债券资金支持普通公路发展有关工作的通知》（交财发〔2012〕290号）：明确要求债券资金要优先用于普通公路发展。

（六）关于积极争取并用好专项资金

省财政、交通运输等部门积极向国家申请地方政府债券发行规模、中央车购税资金、成品油价格和税费改革转移支付增量资金及各类专项补助资金。各级财政、交通运输部门对各类专项资金要按照有关管理规定，专款专用，确保普通公路建设和养护需要。

1.关于省级地方债。根据国家相关规定：在规范政府性债务管理和风险可控的条件下，在现行中央代理发行地方政府债券制度框架内，考虑普通公路建设发展需求因素，适当扩大发行债券规模，由地方政府安排用于普通公路发展。并且，在《财政部关于做好发行2012年地方政府债券有关工作的通知》（财政〔2012〕27号），《关于做好利用中央代发地方政府债券资金支持普通公路发展有关工作的通知》（交财发〔2012〕290号）：明确要求债券资金要优先用于普通公路发展。

2.关于专项资金的使用范围包括：纳入交通运输行业规划范围的公路（含桥梁、隧道）建设、公路客货运枢纽（含物流园区）建设、内河水运建设以及国务院和财政部批准的其他支出。专项资金按项目管理，实行财政专项转移支付，不得用于平衡一般财政预算。经过省交通运输厅、省发改委全力争取，2012年交通运输部和国家发改委拟安排中央资金约33亿元补助我省国省干线公路建设。

3.关于规范成品油价格和税费改革转移支付资金使用。成品油价格和税费改革后，新增成品油消费税收入基数返还中替代公路养路费支出部分和增量资金中相当于养路费占原基数比例的部分，原则上全额用于普通公路的养护管理，不得用于收费公路建设。新增成品油消费税收入中每年安排各地用于政府还贷二级收费公路撤站债务偿还的专项资金，在债务偿还完毕后，全额用于普通公路养护管理和建设。加大成品油价格和税费改革新增税收收入增量资金对普通公路养护管理和建设的转移支付力度。

（七）关于多渠道增加资金投入

逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改建、扩建高速公路，应将与之密切关联、提供集散服务的普通公路纳入项目范围，统一规划、统筹建设。通过发行企业债券等途径，加大对普通国省干线公路发展的支持力度。积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励和引导民间资本依法合规进入普通公路建设领域，拓宽民间资本投资参与普通公路建设的渠道和途径。加大宣传力度，鼓励、吸引国内外经济组织和个人捐款支持农村公路建设。

1.关于统筹高速公路与普通公路。其主要依据来源于：国办发〔2011〕22号、交规划发〔2011〕393号：中央预算内投资和车购税资金在公路交通领域投资形成的收益，应主要用于普通公路建设。并且在国办发〔2011〕22号、交规划发〔2011〕393号中明确：逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，新建、改扩建高速公路应将与之密切关联、提供集散服务的普通公路纳入项目范围，统一规划、统一建设。

2.关于普通公路的市场融资方式。早在2010年，“国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见”国发〔2010〕13号中就明确：鼓励民间资本参与交通运输建设。鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目。并且在2011年，国办发〔2011〕22号、交规划发〔2011〕393号：积极探索符合普通公路公益性质的市场融资方式，鼓励社会各界支持普通公路发展。